Selon l’article 19 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, un requérant au Conseil d’Etat doit justifier d’un intérêt pour que sa requête soit recevable.
Selon la jurisprudence constante de la Haute juridiction, l’intérêt doit être actuel, en ce sens qu’il doit persister depuis le moment de l’introduction du recours jusqu’au jour du prononcé de l’arrêt.
La jurisprudence du Conseil d’Etat a beaucoup évolué sur cette question ces dernière années et vient de connaitre un nouveau développement.
- Position initiale du Conseil d’Etat
Initialement, le Conseil d’Etat interprétait cette notion de manière très stricte, considérant, par exemple, classiquement que la mise à la pension d’un agent en cours de procédure lui faisait perdre son intérêt à contester la nomination d’un de ses collègues à une place qu’il avait lui-même briguée.
L’intérêt moral ou l’intérêt qui consisterait uniquement à établir la responsabilité éventuelle de l’autorité d’un acte qui aurait été jugé illicite, notamment pour obtenir plus facilement une indemnisation par les tribunaux de l’Ordre judiciaire en cas d’annulation de l’acte attaqué, n’était pas considéré comme suffisant à cet égard (S. GOBERT, "Actualité du contrôle de l’administration par le Conseil d’Etat", CUP, n°197, avril 2020, p.242).
- Critiques de cette position et évolution de celle-ci
Cette position était critiquée depuis de nombreuses années, tant par la doctrine que par la jurisprudence (voyez not. J. SOHIER, Manuel des procédures devant le Conseil d’Etat, Wolters Kluwer, 2014, p.55).
Mais, par deux arrêts n°117/99 du 10 novembre 1999 et 13/2004 du 21 janvier 2004, la Cour constitutionnelle a sanctionné cette interprétation restrictive selon laquelle la perte d’intérêt était constatée de manière automatique par le Conseil d’Etat, sans examen des conditions particulières du litige. La Cour y souligne que "l’article 19 n’exprime aucune exigence en ce qui concerne le maintien de l’intérêt".
Dans un arrêt Vermeulen du 17 juillet 2018, la Cour européenne des droits de l’homme a également condamné le formalisme excessif du Conseil d’Etat dans l’interprétation de cette condition.
Tant l’arrêt de la Cour constitutionnelle que celui de la Cour européenne des droits de l’homme relevaient "l’absence de prise en compte par le Conseil d’Etat, dans son interprétation stricte de la notion de maintien de l’intérêt à agir de devant lui, des circonstances étrangères à la volonté des requérants intervenues dans le cours de la procédure, tout spécialement lorsque c’est le délai mis à statuer par le Conseil d’Etat lui-même qui est à l’origine de la perte d’intérêt déclaré par lui" (D.LAGASSE, "L’excès de formalisme au Conseil à nouveau sanctionné à Strasbourg", J.T., 2018, n°6746, pp.779/780).
Par un arrêt rendu en assemblée générale le 15 janvier 2019, le Conseil d’Etat a assoupli son interprétation de la notion d’intérêt actuel (arrêt n°243.406, 15 janvier 2019, Van Dooren). Dans cet arrêt, la Haute Juridiction a examiné in concreto l’incidence de la durée de la procédure d'annulation sur la recevabilité du recours. Elle a pris en compte le fait qu’au moment de l’introduction de son recours, le requérant disposait bien d’un intérêt actuel et fonctionnel, le fait que celui-ci n’a pas perdu son intérêt en raison d’un acte qu’il aurait lui-même accompli ou négligé d’accomplir et qui lui serait personnellement imputable. Elle a estimé que, dans ces circonstances concrètes, dénier au requérant tout intérêt porterait atteinte à son droit d’accès au juge garanti par l’article 6, § 1er, de la CEDH.
- Lien avec l’indemnité réparatrice
Depuis l’introduction de l’article 11bis des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, toute partie requérante qui poursuit l’annulation d’un acte peut demander à la Haute juridiction de lui allouer par voie d’arrêt une indemnité réparatrice à charge de l’auteur de l’acte si elle a subi un préjudice du fait de l’illégalité de l’acte, en tenant compte des intérêts publics et privés en présence.
Dans deux arrêts rendus en assemblée générale le 21 juin 2018 (C.E., n°241.865, Lenglez et C.E., n°241.866, Commune de Saint-Gilles), le Conseil d’Etat a considéré que "la circonstance que la partie requérante a perdu, en cours d’instance, son intérêt à l’annulation n’empêche pas le Conseil d’Etat, lorsqu’une illégalité est constatée, d’examiner la demande d’indemnité réparatrice, pour autant que les conditions de recevabilité du recours en annulation soient rencontrées au jour de son introduction".
Par un arrêt rendu en assemblée générale le 22 mars 2019 (n°244.105, Moors), la Haute juridiction a précisé qu’elle ne réalisera cet examen de légalité qu’à la condition qu’une demande d’indemnité réparatrice ait été introduite au cours de la procédure en annulation.
Mais, par un récent arrêt n°105/2020 du 9 juillet 2020, la Cour constitutionnelle a condamné cette nouvelle interprétation :
"L’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, interprété comme exigeant qu’une partie requérante dispose d’un intérêt actuel tout au long de la procédure, et comme impliquant que la partie requérante qui attaque une nomination perd nécessairement son intérêt à l’annulation lorsqu’elle ne peut plus aspirer à la nomination par le fait que la durée de validité de la réserve de recrutement, sur laquelle se base la nomination, arrive à échéance en cours de procédure, de sorte qu’elle ne peut plus obtenir une appréciation du fond de l’affaire qu’en introduisant une demande d’indemnité réparatrice en cours de procédure, viole les articles 10 et 11 de la Constitution."
- Nouvelle évolution du Conseil d’Etat ?
Dans un arrêt n°250.163 du 19 mars 2021, le Conseil d’Etat adopte une position conforme à sa jurisprudence Van Dooren en examinant les faits concrets de la cause.
En l’espèce, une société attaquait un acte par lequel la Région wallonne modifiait les conditions particulières reprises dans son permis unique (procédure "article 65" du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement). L’acte attaqué prévoyait un délai de 2 ans de mise en conformité de l’entreprise. La société avait obtenu la suspension de l’acte attaqué juste avant l’entrée en vigueur des nouvelles conditions particulières. Le permis unique était arrivé à échéance pendant la procédure d’annulation. Aucune demande d’indemnité réparatrice n’avait été introduite.
Le Conseil d’Etat note :
"Il résulte de ce qui précède que l’acte attaqué n’a pas produit d’effets en
raison de la suspension ordonnée précitée.Cependant, contrairement à l’annulation d’un acte qui a pour conséquence de le faire disparaître de l’ordonnancement juridique, la suspension de l’exécution d’une décision administrative a pour seul effet d’en paralyser le caractère exécutoire. Dans un intérêt de sécurité juridique, il y a lieu de considérer que la partie requérante conserve un intérêt à l’annulation de l’acte attaqué et à sa disparition de l’ordonnancement juridique pour la période précédant l’échéance du permis d’exploitation qu’il modifie".
- Conclusion
Il ressort de la jurisprudence précitée que l’article 19 des LCCE doit être interprété en ce sens que, même en l’absence d’une demande d’indemnité réparatrice introduite avant la clôture des débats sur le fond, en cas d’évolution de la situation du requérant ayant un impact sur la recevabilité du recours, le Conseil d’Etat doit examiner si le requérant conserve un intérêt, moral ou matériel, à l’annulation erga omnes de la décision attaquée. Le recours ne peut être déclaré irrecevable si cela constituerait une atteinte au droit d’accès au juge garanti par l’article 6, §1er, de la CEDH.
Il conviendra d’être attentif aux prochains arrêts du Conseil d’Etat afin de vérifier s’il confirmera cette nouvelle tendance jurisprudentielle.